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工程監理安全責任與刑事責任的擴大化與應對

2023/3/10 13:19:13??????點擊:

       近年來,建設工程生產安全事故頻發,根據住房和城鄉建設部辦公廳發布的《關于2019年房屋市政工程生產安全事故情況的通報》(建辦質函[2020]316號),2019年全國共發生房屋市政工程生產安全事故773起、死亡904人,其中較大及以上事故23起、死亡107人。嚴峻的生產安全形勢倒逼相關部門加大了對生產安全的監管力度及對相關違法行為的打擊力度,其中監理由于承擔了安全監理相關工作,部分監理企業及其從業人員也因各類生產安全事故受到了不良行為記錄、取消資質、取消執業資格等行政處罰甚至是刑事處罰。

       廣東省建設監理協會課題研究組發布的《建設工程監理責任相關法律法規研究》課題報告顯示,多數監理人員認為現行監理相關法律法規在合理性、可操作性、體系化方面存在明顯的問題,對于關于監理安全責任的規定認為不夠明確、合理。尤其是對于監理的安全生產責任,超半數的被調查者所在企業曾被追究過相關責任,且有超四成的被調查者所在企業員工被追究過安全生產刑事責任。然而,面對此種困境,監理單位很難采取有效的規避措施,往往只能在事件發生后被動應對。監理單位處于建設單位和施工單位的“夾縫”之中,其是否能履行安全監理職責,很大程度上取決于其他兩方的配合程度。對于監理的整改措施,施工單位可能不配合整改或者整改不到位;建設單位也不愿過多干涉施工安全從而承擔相應責任。再加上法律法規對于安全監理內容和范圍無明確標準,即使監理單位盡可能采取了規避安全責任和刑事責任的措施,如加強現場巡查、人員培訓等,也仍難以改善處境。

      由此可見,監理被追究安全責任及相關刑事責任的現狀不容樂觀,顯然存在責任擴大化的趨勢。在此背景下,監理企業和人員工作量及不當處罰急劇增加,因監理安全責任、刑事責任擴大化而累積的積極性挫傷、人才流失等種種問題,都將對監理行業的健康發展產生負面影響。

1  監理責任

1.1  監理安全責任

      監理安全責任是要求監理單位在建設工程生產活動中承擔的安全管理責任。監理的安全責任由來已久,2004年2月起施行的《建設工程安全生產管理條例》(中華人民共和國國務院令第393號)首次把安全管理納入了監理的范圍,對監理企業在建設安全生產中的職責和法律責任作了原則上的規定。為了增強可操作性,原建設部于2006年發布了《關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見》(建市[2006]248號),強化了事前、事中控制和事后總結,對安全監理的相關工作內容及程序進行了明確?,F行的國家標準GB/T 50319—2013《建設工程監理規范》在2013年修訂版本中貫徹落實了2000年以來建設工程監理的法律法規政策,修訂重點是增加了安全生產管理的內容,即增列了“安全生產管理的監理工作”的章節內容[1]。

涉及監理安全責任的規定梳理,如表1所示。

表1  涉及監理安全責任規定的相關文件

文件層級

文件名稱

法律

《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國特種設備安全法》《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》《中華人民共和國職業病防治法》等

國務院令

《建設工程安全生產管理條例》(中華人民共和國國務院令第393號)、《建設工程質量管理條例》(中華人民共和國國務院令第279號)、《特種設備安全監察條例》(中華人民共和國國務院令第373號)、《安全生產事故報告和調查處理條例》(中華人民共和國國務院令第493號)、《民用爆炸物品安全管理條例》(中華人民共和國國務院令第466號)等

部令

《危險性較大的分部分項工程安全管理規定》(中華人民共和國住房和城鄉建設部令第37號)、《建筑起重機械安全監督管理規定》(中華人民共和國建設部令第166號)、《實施工程建設強制性標準監督規定》(中華人民共和國建設部令第81號)、《電力建設工程施工安全監督管理辦法》(中華人民共和國國家發展和改革委員會令第28號)、《公路水運工程安全生產監督管理辦法》(中華人民共和國交通運輸部令2017年第25號)、《水利工程建設安全生產管理規定》(中華人民共和國水利部令第26號,2019年5月第三次修正)、《公安部關于修改〈建設工程消防監督管理規定〉的決定》(中華人民共和國公安部令第119號)等

國家標準

主要有GB/T 50319—2013《建設工程監理規范》

1.2  監理刑事責任

       監理的刑事責任,是指監理在執業過程中觸犯了刑法、構成犯罪,國家司法機關對監理的違法犯罪行為追究其應當承擔的刑事法律后果。刑事責任是監理承擔的法律責任中最為嚴厲的一種,通常也與生產安全事故相關。我國涉及建設工程監理人員或者建設工程監理單位刑事責任的規定,主要體現在《中華人民共和國刑法》第一百三十四條“重大責任事故罪”和第一百三十七條“工程重大安全事故罪”中。

     “重大責任事故罪”與“工程重大安全事故罪”的區別在于:“工程重大安全事故罪”在條文中具體提到“監理單位”,明確監理單位為責任主體;而“重大責任事故罪”對于犯罪主體、犯罪行為的表述不是十分清晰準確,這可能也是司法實踐中傾向于以“重大責任事故”入罪的原因。監理應否適用“重大責任事故罪”被追究刑事責任,是實踐中頗有爭議的問題[2]。在監理安全責任規定擴大化、工程建設安全質量管控越發嚴格的趨勢之下,“重大責任事故罪”對于犯罪主體和犯罪行為不甚清晰的規定,使得其最易被用于追究監理的刑事責任。

     截至2022年6月,在中國裁判文書網上以“重大責任事故罪”為案由,檢索關鍵詞“重大責任事故罪”“監理單位”,刑事一審判決書共195份,發布時間為2010年—2022年;而以“工程重大安全事故罪”為案由,檢索關鍵詞“工程重大安全事故罪”“監理單位”,刑事一審判決書共71份,發布時間為2013年—2021年。雖然上述粗略檢索出來的案卷并不是均涉及監理單位的刑事責任,但大致可以看出司法實踐中對于監理的刑事責任更偏向于以“重大責任事故罪”進行追究。

      監理的安全責任的邊界是什么?發生安全事故后能否普遍地認為監理未履行安全責任義務從而以“重大責任事故罪”對其追責?下文將通過典型的案例對刑事裁判的邏輯進行剖析。

2  典型案例

2.1  案件情況

     2019年12月26日,黑龍江省某建筑安裝工程公司負責人黃某將其中標的綏化市某污水處理污水管線工程以口頭約定形式分包給綏化市某建筑工程公司負責人聞某,聞某雇傭被告人張某負責現場指揮管理。2020年8月16日9時許,聞某、張某在該工程某能源公司北側基坑施工作業,在深基坑未作支護的情況下,指揮工人到基坑內施工,基坑突然發生塌方,將被害人李某、王某二人掩埋;在場的張某、聞某等人對二人進行施救,張某撥打119、120救援電話,施救過程中基坑二次塌方,將聞某掩埋,最終事故導致聞某、李某、王某三人死亡。法院認為,被告人明某(現場監理員)履行監理職責不到位,未對危險性較大的分部分項工程進行旁站式監理,在監理過程中發生重大安全隱患僅向施工單位下達整改通知書,張某拒絕簽字后未采取其他有效措施阻止施工和向建設單位、主管部門報告。被告人張某對事故發生負直接管理責任,明某對事故發生負直接監管責任。依照相關法律規定,判決被告人張某犯重大責任事故罪,判處有期徒刑三年緩刑五年;被告人明某犯重大責任事故罪,判處有期徒刑三年、緩刑五年。

2.2  案例分析

法院認定監理人員承擔刑事責任的裁判邏輯歸納大致可以歸納為以下路徑:

第一,被告人明某為現場監理員。

第二,被告人明某履行監理職責不到位,未對危險性較大的分部分項工程進行旁站式監理,在監理過程中發生重大安全隱患僅向施工單位下達整改通知書,未采取其他有效措施阻止施工和向建設單位、主管部門報告。

第三,被告人明某在生產、作業中違反有關安全管理規定,導致發生重大傷亡事故致三人死亡,情節特別惡劣。

第四,被告人明某構成重大責任事故罪。

針對上述判決邏輯,有以下幾點問題:首先,監理是否普遍負有“安全生產”的監督管理責任;其次,監理安全責任的范圍是什么,履職到何種程度才可算“盡職”;最后,監理承擔刑事責任時其監理失職行為與危害后果是否有足夠的因果關系。

      根據相關法律、司法解釋以及《最高人民法院關于進一步加強危害生產安全刑事案件審判工作的意見》(法發[2011]20號),“重大責任事故罪”的主體應限于對“安全生產”負有組織、指揮或管理職責的負責人,并且根據崗位職責、監管條件、履職依據、時間及能力等情況綜合確定罪責。監理人員或者監理單位并不直接從事工程生產作業,從監理制度本身來說,各級行政法規設立監理的初衷是對建設工程進行全過程咨詢,對工程質量的監理才是其核心工作內容。那么,為何監理會普遍成為重大責任事故罪的犯罪主體?隨著建設工程領域生產安全問題日益凸顯,相關市場對生產安全的監管需求日益突出,然而目前并未衍生出相關主體,因而只能從現有主體——監理的職責衍生出生產安全的內容,甚至通過行政法規、規章直接賦予監理安全生產監理的責任。然而,在此基礎上,相關行政法規、規章卻沒有對監理的職責界限進行一個明確的界定,進一步加重了監理安全生產責任的擴大化以及因安全生產而承擔刑事責任的擴大化。

      在本案中,監理員明某已經下達了整改通知書,但施工方拒絕簽字,被以“未采取其他有效措施阻止施工和向建設單位、主管部門報告”而追究刑事責任。實踐中,監理單位僅是民事合同上的“受托人”,并不具有行政管理職權,其監理行為也不會對被監理單位發生法律效力和強制的約束力。下達整改通知書后,施工方拒絕簽字,監理能進一步采取的措施為下達停工令,而施工方依舊擅自施工,那么監理單位能“有效阻止施工”的措施為何?“盡職”如何界定?

最后,刑事案件中入罪的條件之一是其犯罪行為與結果有直接的因果關系,在分析重大責任事故罪的構成要件時,違法行為與結果之間的直接因果關系必須審慎判明。然而,在大多數重大責任事故罪的判決書中,對于監理履職不到位的行為與安全責任事故危害后果之間的因果關系并未釋明,往往如本案一樣,對監理履職不到位的行為進行簡單列舉后就認定其“導致”重大責任事故的發生。若進行深究會發現,未進行旁站式監理、未有效阻止施工、未向建設單位、主管部門報告等與事故的發生之間的因果關系并不直接。

      綜上,在重大責任事故罪中,監理的安全責任與刑事責任被緊密地聯系在一起,而監理安全責任的擴大化以及責任范圍模糊導致了刑事責任的擴大化:第一,建設工程監理被司法機關認定為應對“安全生產”負有監督、管理責任的主體,從而符合重大責任事故罪的犯罪主體要件;第二,建設工程監理的職責范圍沒有被清晰有效地予以界定以及對因果關系的從寬把握,是監理入罪的直接原因。

3  監理責任風險與應對

3.1  監理責任風險總結

      前文對監理的各類法律責任作了簡單闡述,圍繞刑事責任和安全責任,通過司法判例分析了監理責任擴大化的趨勢。監理責任的擴大也意味著相應風險的擴大化,更需全面、科學地識別工程監理所面臨的風險。通過對法律法規的梳理,可以歸納出工程監理在執業過程中所面對的責任風險來源有:一是政策環境風險,如現行監理法律法規體系不完善,對監理的定位和職責邊界難以準確界定;二是監理單位風險,如監理單位未取得資質或超越資質承攬業務等;三是監理機構風險,如監理機構投入資源不足、機構人員不穩定等;四是監理行為風險,如監理工程師、監理人員對應查項目未查或未按照規定檢查等違法及違約行為等。

      從上述風險可以看出,除了政策環境風險外,監理單位、監理機構和監理行為的大部分風險是監理主體可以主動識別并掌控甚至消除的,如按照相關法律法規及合同規定,合格地履行監理義務就可有效避免大部分風險。因此,對于監理責任風險的防范,也可整體從外部和內部兩個方面進行應對。

3.2  建  議

3.2.1  進一步明確安全監理內容和范圍,將責任范圍與費用掛鉤

      現行法律法規中對安全監理內容和范圍的模糊規定加劇了近年來部分地方將安全監理工作的內容和范圍擴大化,導致了對監理責任的錯誤認知,認為監理進入施工現場后對安全方面應該包攬一切。要改善監理責任擴大化的情況,糾偏以刑事處罰追究監理責任的司法傾向,首要就是在國家層面出臺相關的規定或者示范文本,明確安全監理的內容和范圍,讓監理回歸工程咨詢的本質,也適應監理市場的需要。

      例如,現行的GF-2012-O202《建設工程委托監理合同(示范文本)》通過合同條款的合理設置,較為清晰且公平地劃分了委托和受托雙方的權利、義務,一定意義上有效避免了法律糾紛和風險,利于合同目的的實現。在此基礎上,一方面可修訂為更細致的內容來界定監理義務與責任;另一方面也可嘗試將監理責任范圍與費用掛鉤,即責任范圍越大,相應的監理費用也越高,通過市場自主調解打破監理“收入低、責任重、招人難”的惡性循環。

3.2.2  在事故認定中應綜合考慮各方情況審慎對監理單位進行處罰

     要有效改善監理安全責任擴大化的現狀,除了從立法上進一步完善外,在實際司法層面也要改變重大事故責任輕易“連帶”監理的做法,在有關事故認定報告中應在查清事實的基礎上謹慎把握監理責任與事故損害的關系,審慎對監理單位進行處罰。

    一方面,作為執法者的行政監管部門需要對安全監理責任的相關法律法規有深刻的理解和認識,對執法尺度有準確把握,減少隨意處罰、盲目處罰和模糊認定。另一方面,監理行業協會也應積極作為,對于相關事故的認定為行政主管部門提供咨詢意見,避免不當處罰,為監理行業發展創造良好環境。

在具體的執法過程中,需要扭轉以前對監理單位“捆綁式”的處罰。其一,對施工方的安全生產責任與監理方的安全監  理責任應有所區分,對安全監理責任與安全事故的因果關系應盡可能作科學推斷而不是有罪推定。其二,要嚴格把握監理行為與事故危害后果的因果關系,二者之間存在直接因果關系的情況下再行對監理單位處罰。若有充足證據證明監理機構已發出過明確安全指令的,視為監理已盡到了制止的責任,不再承擔由此導致的任何責任風險和不當處罰。比如,對一些因故意違反施工安全操作規程等發生的安全事故等,不應再追加監理的安全責任;施工單位對監理發出的事關安全的指令置之不理、拒不整改從而導致事故發生,應承擔由此造成事故的全部責任。

3.2.3  提高監理人員的專業技能,加強上崗人員的審核考查

       改善監理責任擴大化的困境,除在立法、執法上作出改變,還需要監理單位、監理機構的自我提升。監理單位須加強監理隊伍的素質建設,轉變作為“質檢員”的工作思維,培養既懂技術又懂經濟、法律、管理的高素質監理隊伍。

要加強對上崗監理人員的審查考核,應定期從職業道德、專業技能及組織管理等方面予以審查考核。同時,加強對工地監理人員的培訓也是必不可少的措施:一是要經常性地召開監理工作研討會,總結交流監理工作的經驗和教訓;二是在上崗之前組織從業人員認真學習相關法律法規、政策和技術管理制度;三是要強化監理人員合同管理意識,進行有關合同的知識培訓。

3.2.4  規范監理工程師的現場管理,加強必要的質量管控

       一是要建立規范的現場管理制度,嚴格執行“監理例會”和“巡查監督管理制度”,明確責任主體。二是要建立監理工程師工作指令管理機制,在發現安全問題后,既不可輕視問題所在,也不能濫用工作聯系單、監理通知或者工程暫停令。三是要強化工程質量驗收程序,按照相關法律法規的規定,在質量控制過程中嚴格遵循驗收程序實施監理。四是要重視監理資料的整理,保留書面證據。對于監理過程中發現的重要或重大問題發布指令、命令和確認,必須采用書面形式,并及時整理備份積累證據,避免因無書面聯系單而造成承擔責任的被動局面[3]。

3.2.5  借鑒國外經驗,推動監理安全責任保險制度

       國外的監理行業已建立了職業責任保險制度,通過保險的形式轉移職業責任風險。在合同授權范圍內,監理單位因違反委托監理合同約定的責任、義務而給他人造成的損害,由保險公司承擔。我國的監理行業有其自身的特殊性,除了對雇主的合同責任外,還需要就建設工程質量承擔一定的公眾責任,比如《中華人民共和國建筑法》及《建設工程質量管理條例》(中華人民共和國國務院令第279號)都將監理需要承擔的合同責任部分內容上升到了法律的高度。因此,我國監理安全責任保險制度的建立,需要政府主管部門引導,監理企業、保險機構等各共同參與協力推進,著重突出預防控制、全面保障、費率合理等特點,適應我國監理行業市場的需求。

4  結  語

       本文以監理企業的刑事責任和安全責任為切入點,通過案例詳細分析判定監理就生產安全承擔刑事責任的裁判邏輯,針對監理安全責任和刑事責任擴大化趨勢進行了剖析,最后在總結監理面對風險的基礎上,提出改善的建議和應對的措施。當前監理安全責任的擴大化已經對整個行業發展造成了不利影響,安全責任擴大帶來的越發嚴苛的刑事處罰也使得各監理企業不堪重負,難以招納監理人才。監理安全責任擴大化的困境需要多方發力、共同破解,從監理人員、企業到監理協會、相關政府主管部門,都應積極應對、科學規劃和調整,推動工程監理行業轉型升級。

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